Скасування пайової участі - хрест на розвитку інфраструктури міст

Наш общий бизнес-фронт BIKINIKA.com.ua

Багато дискусій викликав законопроект "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо стимулювання інвестиційної діяльності в Україні" (далі - законопроект) в частині скасування пайової участі (№8124 від 15 березня 2018 г.). Прихильники цих змін говорять про необхідність поліпшити умови для ведення бізнесу в Україні, забуваючи при цьому, що скасування пайової участі може привести до значного недофінансування інвестиційних потреб територіальних громад.

Які ж аргументи висуває Міністерство економічного розвитку і торгівлі України на користь скасування пайової участі і враховує ризики, які несе для місцевих бюджетів подібне рішення?

Що являє собою пайову участь і для чого воно потрібне?

Відповідно до частини 3 чинній редакції статті 40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" пайову участь полягає в перерахуванні замовником до місцевого бюджету коштів з метою створення і розвитку соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури населеного пункту. Граничний розмір пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту не може перевищувати:

- 10% від загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта - для нежитлових будівель та споруд;

- 4% від загальної кошторисної вартості будівництва об'єкта - для житлових будинків.

Кошти, отримані як пайова участь у розвитку інфраструктури населеного пункту, використовуються виключно для створення і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури відповідного населеного пункту.

Володіючи таким джерелом надходжень, органи місцевого самоврядування (ОМС) спрямовують кошти на ремонт доріг, розвиток комунікацій біля новобудов, будівництво дитячих садків, шкіл, лікувальних установ, покращуючи тим самим інвестиційну привабливість своїх територій.

Пайові внески є серйозним фінансовим ресурсом муніципалітетів. За результатами 2017 р їх обсяг склав 1,9 млрд грн (див. Рис.). А в загальному обсязі неподаткових надходжень місцевих бюджетів в 2017 р на них довелося 7,3%.

Чому Міністерство економічного розвитку і торгівлі України підтримує скасування пайової участі?

Питання скасування пайової участі піднімали ще в 2015 р шляхом реєстрації в ВРУ проекту закону "Про внесення змін до Закону України" Про регулювання містобудівної діяльності (щодо скасування пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту) "(№3610 від 10 грудня 2015 г.) . Законопроект не прийняли, оскільки його реалізація могла мати негативний вплив на соціально-економічний розвиток територій і не сприятиме забезпеченню побудованих об'єктів відповідною інфраструктурою.

Пізніше у Верховній Раді був зареєстрований новий законопроект "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо поліпшення інвестиційного клімату в Україні" (№6540 від 6 червня 2017 г.), який знову передбачав скасування пайової участі. 20 березня 2018 року цей законопроект був відкликаний урядом.

І третю спробу просунути ідею скасування пайової участі зробили в законопроекті "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо стимулювання інвестиційної діяльності в Україні" (№8124).

Якщо раніше обґрунтуванням розробників законопроекту №3610 була наявність корупційної складової при визначенні обсягу пайової участі, то на сьогоднішній день - це встановлення істотних бар'єрів для бізнес-діяльності і відсутність цільового призначення використання коштів з пайової участі.

Аргументи Міністерства економічного розвитку і торгівлі України на користь скасування пайової участі наступні:

- оплата пайової участі призводить до збільшення вартості новозбудованого житла на 4%;

- пайова участь не має цільового призначення, і існує велика ймовірність, що ці кошти можуть витрачатися ОМС на інші цілі;

- до місцевих бюджетів надходить податок на нерухоме майно, удосконалення сплати якого може бути компенсатором втрат місцевих бюджетів від скасування пайової участі;

- за даними рейтингу Doing Business 2017, існування пайового внеску збільшує витрати на адміністративні процедури в будівництві в Україні (за умови зведення промислового об'єкта) в середньому до 15,2%, що погіршує індекс легкості ведення бізнесу Doing Business в Україні;

- в світі немає аналога пайовій участі, тому доцільність його впровадження під питанням;

- пайова участь надходить не в усі місцеві бюджети, в основному це стосується великих міст, де активно будуються житлові комплекси. Тому сумарно місцеві бюджети України не позбудуться значної фінансового ресурсу.

Яка позиція ОМС?

1. Про збільшення вартості новозбудованого житла на 4%.

За розрахунками Асоціації міст України, при сплаті забудовником пайової участі в місцевий бюджет в максимальному розмірі - 4% від кошторисної вартості будівництва, вартість одного квадратного метра не виросте на 4%. Пояснюється це тим, що при розрахунку пайового внеску враховують кошторисну вартість будівництва, а не ринкову, яка значно вище. Наведемо приклад для кращого розуміння.

Прогнозна опосередкована вартість будівництва житла на 2018 р місту Києву визначена в наказі Мінрегіону №195 від 9 серпня 2017 року і становить 14 340 грн, середня ринкова вартість одного квадратного метра житла в Києві - 24 Ціна: 128 грн (станом на лютий 2018 р .). Таким чином, при опосередкованої вартості 14 340 грн пайовий внесок на один квадратний метр буде дорівнює
574 грн, а при комерційною ціною ці 574 грн складають 2,3% від реальної вартості квадратного метра в новобудові.

Тобто немає прямої залежності між збільшенням розміру оплати пайової участі і підвищенням вартості житла. Слід також зазначити, що при скасуванні пайової участі відсутні будь-які гарантії, що забудовники знизять ціну на житло навіть на ці 2,3%, не кажучи вже про 4%.

2. Про відсутність цільового використання коштів, зібраних як пайовий внесок.

Таке припущення необгрунтовано з двох причин. По-перше, в статті 40 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" чітко зазначено, для чого призначені такі кошти: для створення і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури. По-друге, згідно з пунктом 1 статті 71 Бюджетного кодексу України надходження від пайової участі зараховуються до бюджету розвитку, який є складовою спеціального фонду місцевих бюджетів. Витрати бюджету розвитку чітко прописані в Бюджетному кодексі України і спрямовуються на соціально-економічний розвиток регіонів, капітальний ремонт та реконструкцію об'єктів соціально-культурної сфери і житлово-комунального господарства і т.п.

На основі опитування деяких міст, проведеного Асоціацією міст України, в 2017 р засоби від пайових внесків були спрямовані на наступне:

- будівництво доріг до індустріального парку - 6 млн грн, ремонт і утеплення шкіл - понад 3 млн, ремонт установ охорони здоров'я - 400 тис. Грн (місто Славута);

- капітальний ремонт доріг і тротуарів - 7,7 млн ​​грн, капітальний ремонт котельні - 1,2 млн, капітальний ремонт міської лікарні - 2,5 млн грн (місто Умань);

- капітальний ремонт вулиць - 5,2 млн грн, будівництво спортивного залу в школі - 4,9 млн, капітальний ремонт пішохідної зони з облаштуванням велодоріжки - 5,8 млн грн (місто Івано-Франківськ).

У місті Южному на 2018 р заплановані надходження від пайових внесків в розмірі 5 млн грн вирішили направити на будівництво центру реабілітації для дітей-інвалідів (на 100 осіб).

Звичайно, законодавством не передбачено такого контроль, який міг би встановити, чи пішли зібрані в місті, наприклад, 8 млн грн пайового внеску на розвиток інфраструктури. Але в умовах бюджетної децентралізації це і не потрібно. ОМС зацікавлені в поліпшенні умов життя своїх громад, налагодженні зв'язків з бізнесом, підтримки конкурентоспроможності територій. Крім того, пайовий внесок визначається як неподаткових вид надходжень, тому контроль над його цільовим використанням недоцільний.

Аналіз показав, що потреба в коштах на фінансування розвитку інфраструктури громад значно більше, ніж надходження бюджету розвитку, і з цієї причини ОМС значну частку надходжень із загального фонду місцевих бюджетів спрямовують до бюджету розвитку. В цілому в 2017 р видатки місцевих бюджетів на капітальне будівництво, капітальний ремонт, реконструкцію та реставрацію склали 33,3 млрд грн. Тобто обсяг надходжень до бюджету розвитку недостатній для фінансування всіх потреб інфраструктурного розвитку громад, і обмеження засобами від пайового внеску зумовить ще більше недофінансування.

3. Про податок на нерухоме майно, який може компенсувати втрати місцевих бюджетів через скасування пайового внеску.

Розглядати податок на нерухоме майно як компенсатор втрат місцевих бюджетів через скасування пайового внеску недоцільно з кількох причин.

По-перше, якщо ми хочемо мінімізувати негативний вплив на розвиток інфраструктури від недонадходжень від пайового внеску, то як раз визначення компенсатором податку на нерухоме майно цьому не сприяє. Адже він надходить до загального фонду місцевих бюджетів, також у нього немає цільового призначення. На відміну від пайового внеску як частини надходжень в бюджет розвитку, про що вже згадувалося вище.

По-друге, питання оподаткування житла в новобудовах регулюється Податковим кодексом України. Він передбачає, що база оподаткування об'єктів житлової нерухомості, в тому числі їх часток, що перебувають у власності фізичної особи-платника податків, зменшується для квартир площею 60 кв. м. За словами експертів ринку, частка продажів квартир площею від 40 до 60 кв. м становить близько 80% від загального обсягу продажів (на прикладі Києва). Таким чином, більша його частина не увійде до бази оподаткування податком на нерухомість. Зрозуміло, що і надходження від цього податку практично не виростуть, що не компенсує втрат місцевих бюджетів.

Звичайно, можна переглянути положення Податкового кодексу про скорочення переліку пільг зі сплати податку на нерухоме майно (яких на сьогоднішній день дуже багато), що сприятиме деякому зростанню надходжень до місцевих бюджетів. Однак це не стане достатнім компенсатором. За результатами 2017 р обсяг надходжень з податку на нерухоме майно склав 2,4 млрд грн, а пайові внески - 1,7 млрд. Скасування пільг навряд чи призведе до збільшення такого виду доходів на 1,7 млрд грн.

Крім того, з огляду на, що пайові внески надходять не до всіх бюджетів (тільки в бюджети територій, де зводяться об'єкти), то в застосуванні податку на нерухоме майно як компенсатора міста, які отримували значний обсяг пайової участі, можуть програти.

4. Про негативний вплив пайового внеску на індекс легкості ведення бізнесу Doing Business в Україні.

Згідно чинного варіанту методики визначення індексу легкості ведення бізнесу, одним з ключових показників є інформованість ділових кіл про процедурні моменти. При цьому швидкість, простота і вартість бізнес-операцій не вважаються настільки важливими.

Ухвалення законопроекту №8124 в частині скасування пайової участі не вплине на зростання рейтингу України, тому що необхідність оплати пайової участі є загальновідомим фактом для зацікавлених осіб внаслідок існування такої процедури на протязі досить тривалого часу.

Методика розрахунків цього індексу базується на десяти внутрішніх індикаторах, одним з яких є процедура отримання дозволів на будівництво. Тобто індикатор формується шляхом відстеження необхідних для початку будівництва процедур, тимчасових і фінансових витрат, обліку отримання необхідних ліцензій та дозволів, підключення до комунальних мереж.

Аргументування можливістю значно підвищити рейтинг України за індексом легкості ведення бізнесу в разі скасування пайової участі є маніпуляцією. Скасування однієї з десятків дозвільних процедур в одному з десяти індикаторів не зможе суттєво змінити позицію України в цьому рейтингу. Прихильники такої позиції, оцінюючи місце пайової участі в індексі легкості ведення бізнесу, помилково відносять пайову участь до вартості процедури отримання дозволу на будівництво як однієї з процедур, що використовуються при визначенні індикатора.

Пайова участь не є адміністративним збором за отримання одного з дозвільних документів на початок будівництва. Це необхідний внесок в розвиток інфраструктури певного населеного пункту. Після закінчення будівництва ця інфраструктура буде експлуатуватися з додатковим навантаженням.

5. Про міжнародний досвід використання елементів пайової участі.

Ідею впровадження пайових внесків у розвиток інфраструктури населеного пункту використовують не тільки в Україні. Зокрема, це стосується США (impact fee) - в середньому 60% всіх міст, в деяких штатах, наприклад у Флориді, - 90%; Австралії (local infrastructure contributions, у вигляді податку): якщо вартість будівництва від 100 тис. До 200 тис. Дол., Ставка податку становить 0,5% від вартості, понад 200 тис. Дол. - 1%.

6. Про масштабність покриття місцевих бюджетів надходженнями від пайової участі.

Хоча не всі місцеві бюджети отримують пайові внески, однак, як показав аналіз, охоплення цим видом надходжень не такий вже і низький. Асоціація міст України провела опитування 142 міст (майже половини від їх загальної кількості). В результаті цього було встановлено, що 92% опитаних міст отримують пайові внески від забудовників (див. Табл.).

З 142 міст в 42 містах частка пайових внесків в бюджеті розвитку становить понад 50% (без урахування коштів, що передаються з інших бюджетів), в тому числі в 12 містах пайові внески повністю формують бюджет розвитку (100%). До таких міст можна віднести Яремче, Болехів (Івано-Франківська обл.), Синельникове (Дніпропетровська обл.) ,. Кропивницький, Світловодськ, Олександрію (Кіровоградська обл.) Та ін.

З опитаних 283 ОТГ в 26 з них пайові внески складають більше 50% бюджету розвитку, в тому числі в 18 ОТГ питома вага пайових внесків в бюджеті розвитку дорівнює 100%.

Таким чином, розрахунки показують, що пайові внески є вагомим джерелом надходжень до бюджету розвитку не тільки Києва, Одеси, Львова, Дніпропетровська, а й інших міст і ОТГ України.

Які ризики для місцевих бюджетів несе скасування пайової участі?

1. Розбалансування місцевих бюджетів.

У містах і ОТГ в 2017 р надходження від цих коштів становлять від 40 до 100% загальних надходжень бюджетів розвитку. Реалізація норм законопроекту призведе до їх розбалансування і появи дефіциту - близько 1,7 млрд грн.

Багато це чи мало, якщо обсяг субвенції на розвиток інфраструктури в об'єднаних громадах становить таку ж суму, питання риторичне.

В результаті на місцях будуть значно недофінансовані проекти і програми створення і розвитку інженерно-транспортної, соціальної інфраструктури, що зумовить погіршення рівня життя жителів територіальних громад.

Перш за все, негативний вплив відчують райони новобудов, де ця інфраструктура повинна створюватися саме за рахунок пайової участі забудовників.

Слід зазначити, що забудовники, зокрема, теж зацікавлені в підвищенні інвестиційної привабливості територій, на яких вони зводять об'єкти житлової та нежитлової нерухомості. Так, за результатами опитування десяти міст в рамках проекту "партисипативну демократія і обґрунтовані рішення на місцевому рівні в Україні", що впроваджується Асоціацією міст України спільно з Норвезької асоціацією місцевих та регіональних влад, Норвезьким інститутом міських і регіональних досліджень в 2017 р, підприємці в своїх відповідях неодноразово відзначали готовність брати участь у розвитку своєї місцевості і співпрацювати з владою заради поліпшення добробуту населення (сім з десяти міст). Адже підприємці не можуть отримувати високі прибутки через загальний низький рівень життя в країні і на місцях. Це, на їхню думку, серйозний бар'єр на шляху розвитку бізнесу на територіях.

За результатами згаданого опитування, представники бізнес-середовища усвідомлюють, що ОМС необхідно вжити всіх можливих заходів для залучення туристів, сприяння залученню інвестицій (Коростень, Шумськ), удосконалення інфраструктури міст і загального вигляду міста (Володимир-Волинський, Самбір, Кам'янець-Подільський, Шепетівка ).

Для цього необхідний фінансовий ресурс, достатній для розвитку територій, а не, навпаки, його зменшення, що приводить до ще більшого розриву між реальною потребою в капітальних витратах і фактичними надходженнями в бюджет розвитку.

2. Корупційна складова.

Реалізація запропонованих норм може призвести до корупційних відносин між замовником будівництва і посадовими особами всіх гілок влади, оскільки останні матимуть підстави тиснути з корисливих мотивів на замовника шляхом неузгодження необхідних документів на об'єкт будівництва.

3. Порушення вимог Конституції та Бюджетного кодексу.

Автори законопроекту не пропонують жодних компенсаторів місцевим бюджетам. Це суперечить статті 142 Конституції: "Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою".

5. Погіршення інвестиційного клімату територій, бюджети розвитку яких формуються за рахунок пайових внесків.

У висновку Головного науково-експертного управління до законопроекту №8124 зазначається, що через неможливість фінансувати заходи, пов'язані зі збереженням і розвитком інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населених пунктів виключно за рахунок державного фінансування або інших надходжень до місцевих бюджетів, кошти, отримані від пайової участі, спрямовані саме на поліпшення інвестиційного клімату в Україні і є вагомим джерелом надходжень до місцевих бюджетів, призначених саме для реалізації і таких заходів.

***

Підводячи підсумки, можна зробити кілька висновків про можливий вплив прийняття законопроекту №8124 та скасування пайового внеску. Перш за все, не слід очікувати відчутного зниження цін на житло в новобудовах для громадян, його відчують лише забудовники. Новозбудованого об'єкти через механізм оподаткування нерухомого майна не вплинуть на зростання надходжень до місцевих бюджетів. Показник легкості ведення бізнесу Doing Business для України фактично не зміниться, а ось можливості для корупційних зловживань гарантовано збільшаться. При цьому порушення балансу бюджетів громад призведе до їх дефіциту і зниження рівня фінансування проектів розвитку. І в подальшому через істотне зменшення надходження до місцевих бюджетів цільових коштів на розвиток інфраструктури вона не буде розвиватися. Найбільшою мірою постраждають райони новобудов. Крім того, посилиться навантаження на інженерні мережі, що призведе до їх швидкого зносу.

Діна СЕРЕБРЯНСЬКА, канд. екон. наук, науковий співробітник відділу державних фінансів Інституту економіки та прогнозування НАН України