Склад федерації в Росії і конституційно-правовий статус Російської Федерації і її суб'єктів - Конституційне право РФ (Некрасов С.І., 2009)

Склад Російської Федерації і конституційні основи його зміни Російська Федерація складається виключно...

Склад Російської Федерації і конституційні основи його зміни
Наш общий бизнес-фронт BIKINIKA.com.ua
Російська Федерація складається виключно із суб'єктів федерації; на відміну від багатьох федеративних держав в її складі немає територій , Які не є суб'єктами федерації (столичного округу, федеральних територій або володінь, асоційованих держав і т. П.); різні внутрішньодержавні освіти (федеральні округи, міжрегіональні асоціації економічної взаємодії, вільні економічні зони, закриті адміністративно-територіальні утворення, асоціації та спілки муніципальних утворень і т. п.) суб'єктами федерації не є.
Склад Російської Федерації конституційно закріплена в ч. 1 ст. 65 Основного Закону , В якій названі всі 89 її суб'єктів: 21 республіка , 6 країв, 49 областей, 2 міста федерального значення, 1 автономна область і 10 автономних округів. Однак конституційно встановлений склад федерації в Росії може бути змінений, і Конституція РФ передбачає можливість такої зміни: а) у зв'язку зі зміною (збільшенням) території Російської Федерації (можливість сецесії, т. е. виходу будь-якого суб'єкта зі складу Російської Федерації Конституція РФ в прямій постановці не допускає); б) в рамках існуючих кордонів. У першому випадку мова йде про прийняття до складу Російської Федерації нового суб'єкта (ч. 2 ст. 65). Зміна ж складу Російської Федерації в існуючих кордонах можливо в силу двох обставин:
в зв'язку з утворенням у складі Росії нового суб'єкта РФ (Ч. 2 ст. 65);
в зв'язку зі зміною статусу будь-яким суб'єктом. Відповідно до Конституції РФ всі суб'єкти РФ незалежно від приналежності до того чи іншого виду рівноправні, однак Основний Закон прямо передбачає можливість зміни суб'єктом РФ свого статусу (ч. 5 ст. 66), отже, зміна статусу суб'єктом РФ стане і журналістам зміну складу Російської Федерації при колишньому кількісному наборі суб'єктів РФ.
Умови та процедура всіх варіантів зміни складу Російської Федерації повинні бути врегульовані на рівні федерального конституційного закону. Зокрема, в розвиток конституційних положень прийнятий Федеральний конституційний закон від 17.12.2001 № 6-ФКЗ «Про порядок прийняття в Російську Федерацію і утворення в її складі нового суб'єкта Російської Федерації».
Ухвалення в Російську Федерацію нового суб'єкта РФ. З метою виключення правового вакууму відповідний механізм повинен бути закріплений, хоча можливість прийняття в Російську Федерацію нового суб'єкта представляється в цілому гіпотетичної (схема 9). У той же час повністю виключати подібну ситуацію не можна: інтеграційні процеси з Білоруссю, зокрема, породжують в тому числі пропозицію про об'єднання Росії і Білорусі в одну державу шляхом поступового включення до складу Росії білоруських областей, починаючи з східних; висловлювалися прохання, що знаходять підтримку серед ряду російських політиків, про приєднання до Росії Абхазії, Південної Осетії, Придністров'я, Криму і т. д.
Схема 9. Порядок прийняття в Російську Федерацію нового суб'єкта РФ.
Прийняття до складу Росії нового суб'єкта РФ можливо тільки на добровільній основі, при цьому до складу Російської Федерації може бути прийнято як іноземна держава, так і його частина. В основі такого рішення, який оформлюється прийняттям спеціального федерального конституційного закону, повинен лежати в тому числі і Міжнародний договір з даними державою, що укладається виключно з ініціативи останнього. З метою поступового інтегрування нового суб'єкта в економічну, фінансову, кредитну та правову системи Російської Федерації, а також в систему органів державної влади міжнародним договором може встановлюватися перехідний період.
реалізації повноваження Президента РФ по укладення міжнародних договорів в даній ситуації передує обов'язкове повідомлення обох палат російського парламенту і уряду РФ про пропозицію, що надійшла укласти відповідний договір і проведення при необхідності з ними консультацій, а також звернення до Конституційний Суд РФ із запитом про перевірку конституційності підписаного договору. Ратифікація укладеного міжнародного договору (за умови позитивного рішення Конституційного суду РФ) здійснюється в федеральному Зборах одночасно з прийняттям федерального конституційного закону про прийняття до складу Російської Федерації нового суб'єкта, в якому визначаються відправні моменти його статусу (найменування, межі, особливості та терміни перехідного періоду і ін.).
Освіта в складі Російської Федерації нового суб'єкта видається більш реальною ситуацією; крім того, тенденція укрупнення російських регіонів перестала бути прогнозованою - відповідно до Федеральним конституційним законом від 25.03.2004 № 1-ФКЗ в складі Російської Федерації утворений новий суб'єкт РФ (Пермський край) в результаті об'єднання Пермської області та Комі-Пермяцкого автономного округу (новий суб'єкт РФ вважається утвореним з 1 грудня 2005 року, при цьому з дня утворення Пермського краю виробник має право застосувати перехідного періоду (але не пізніше 31 січня 2007 року), протягом якого здійснюється формування органів державної влади краю і завершення врегулювання інших питань). Аналогічні (об'єднавчі) процеси починаються в стосунках між Красноярським краєм і входять до його складу Таймирським і Евенкійський автономний округ, Іркутської областю і Усть-Ординського Бурятського автономного округу. Висловлювалися пропозиції про об'єднання кількох суб'єктів РФ в один (Москви і Московської області, Санкт-Петербурга і Ленінградської області, Тюменської області і Ямало-Ненецького та Ханти-Мансійського автономних округів, Алтайського краю і Республіки Алтай., Чеченської Республіки і Республіки Інгушетія, семи далекосхідних територій - Амурської, Магаданської, Камчатської і Сахалінської областей, Хабаровського і Приморського країв і Єврейської автономної області - в одну Далекосхідну губернію), про утворення Уральської республіки на основ е Свердловської, Челябінської і Курганської областей, про повернення до складу Хабаровського краю Єврейської автономної області, що вийшла з його складу на початку 1990-х рр., і т. д.
В даний час закон закріплює механізм утворення нового суб'єкта РФ лише в результаті об'єднання двох і більше межують між собою суб'єктів РФ. При цьому утворення нового суб'єкта РФ може спричинити за собою припинення існування всіх або окремих об'єднуються суб'єктів РФ, т. Е. Можливі ситуації так званого поглинання одним суб'єктом іншого, приєднання одного до іншого (схема 10).
Схема 10. Порядок утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта РФ.
Освіта в складі Російської Федерації нового суб'єкта можливо тільки на добровільній основі, за ініціативою зацікавлених суб'єктів РФ (т. Е. Суб'єктів, на території яких утворюється новий суб'єкт), що проявляється виключно шляхом проведення регіональних референдумів в цих суб'єктах РФ. Відповідну пропозицію буде направлена президенту РФ, який повідомляє про неї палати Федеральних Зборів РФ і Уряд РФ і при необхідності проводить з ними консультації.
Освіта в складі Російської Федерації нового суб'єкта РФ оформляється прийняттям спеціального федерального конституційного закону, проект якого вноситься в державну Думу Президентом РФ у разі позитивних результатів референдумів у всіх зацікавлених суб'єктів РФ. Якщо результати референдуму хоча б в одному суб'єкті виявляться негативними, то повторне проведення референдумів з цього питання у всіх регіонах можливе не раніше ніж через рік. В такому законі поряд із загальними началами статусу нового суб'єкта РФ визначаються і питання перехідного характеру: правонаступництва, врегулювання майнових відносин (Включаючи зміни в закон про федеральний бюджеті ), Функціонування різних органів державної влади , Дії прийнятих раніше правових актів і т. Д. Зміна статусу суб'єктом РФ можливо також на підставі процедури, передбаченої федеральним конституційним законом (ч. 5 ст. 66 Конституції РФ). Однак такий закон поки не прийнятий, хоча необхідність його прийняття очевидна: фактичні відмінності в правовому статусі суб'єктів РФ припускають можливість (а часто і прагнення) зміни (насамперед підвищення) свого статусу деякими суб'єктами РФ (перетворення Калінінградській області в Балтійську Республіку, Свердловської області в Уральську Республіку, Єврейської автономної області в Єврейську (біробіджанські) область і т. п.)
У всіх випадках зміни складу Російської Федерації повинні бути внесені зміни в ст. 65 Конституції РФ на підставі відповідного федерального конституційного закону (ст. 137 Конституції). Але зміни до даної статті можуть вноситися і при незмінності складу Російської Федерації - коли той чи інший суб'єкт РФ змінить своє найменування. Подібні зміни в ст. 65 Конституції РФ вже вносилися: з 1996 р змінили свої назви, зокрема, Республіка Інгушетія, Республіка Калмикія, Республіка Північна Осетія - Аланія, Чуваська Республіка - Чувашія, Ханти-Мансійський автономний округ - Югра. Включення в таких випадках нового найменування суб'єкта РФ в ч. 1 ст. 65 Конституції РФ указом Президента РФ на підставі рішення органів державної влади відповідного суб'єкта не означає зміни статусу суб'єктом РФ і складу Російської Федерації.

Основи конституційно-правового статусу Російської Федерації і її суб'єктів

У характеристиці російського федералізму важливим є з'ясування статусу основних суб'єктів федеративних відносин: Російської Федерації як цілого і суб'єктів РФ як складових частин цілого.

Принципи російського федералізму зумовлюють основи конституційно-правового статусу Російської Федерації, основними елементами якого є:

федеральна установча влада ;
державний суверенітет;
територіальне верховенство Росії (при цьому територія РФ має не тільки внутрішнє, державно-правове, а й міжнародно-правове значення, включає в себе не тільки території всіх суб'єктів РФ, але і такі простору, як територіальне море, внутрішні води, повітряний простір);
єдину федеративну громадянство ;
Державна мова;
федеральний бюджет , федеральна Державна власність , Єдині митна, грошова, кредитна і податкова системи;
єдина правова система ;
система федеральних органів державної влади , єдині судова система і система органів прокуратури ;
єдина зовнішня політика, членство в міждержавних об'єднаннях;
єдині Збройні Сили;
конституційне закріплення предметів виняткового ведення Російської Федерації;
наявність державних символів Росії: герба, гімну, прапора, столиці.

Таким чином, статус Російської Федерації включає найважливіші риси її федеративної державності. Він характеризується насамперед тим, що Російська Федерація є суверенною державою , Повноправним суб'єктом міжнародного співтовариства, що володіє на всій своїй території повнотою державної влади , За винятком тих повноважень, які відповідно до федеральної Конституцією знаходяться у веденні суб'єктів РФ.

Для будь-якого федеративної держави надзвичайно важливим є досягнення гармонії у відносинах частин (суб'єктів федерації) і цілого (самої федерації). Більшість федерацій світу з точки зору статусу їх складових частин симетричні, т. Е. Складаються з однопорядкові суб'єктів. У деяких же федеративних державах суб'єкти федерації володіють різним обсягом правомочностей - асиметричні федерації. Абсолютно симетричних федерацій з юридичної точки зору не існує, і у всіх федеративних державах мають місце ті чи інші елементи асиметрії.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Конституції РФ суб'єктами РФ є республіки , Краю, області, міста федерального значення, автономна область і автономні округу. Буквальне тлумачення цієї норми дозволяє зробити висновок про те, що в Конституції РФ закріплений симетричний характер федерації. Більш того, конституційний текст містить цілий ряд положень про рівноправність суб'єктів РФ (ч. 1 і 4 ст. 5, ч. 2 ст. 72, ст. 77 та ін.).

Оскільки всі суб'єкти РФ є державними утвореннями, загальні початку їх конституційно-правового статусу співзвучні основним елементам статусу Російської Федерації:

власна система державної влади, в тому числі установчої (самостійність регіонів в цій сфері не безмежна, органи державної влади суб'єктів РФ є складовою частиною єдиної системи державної влади Росії);
власна правова система (але є складовою частиною правової системи РФ);
власні предмети ведення (поряд з можливістю участі в рішенні загальнофедеральних питань);
власна територія (але тільки суша; кордону між суб'єктами РФ можуть бути змінені за їх взаємною згодою, але із затвердженням цього рішення Радою Федерації);
свої власність , Бюджет, система регіональних податків і зборів (але в рамках федерального регулювання основ майнових відносин );
участь в міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язках, право на співпрацю один з одним (але за участю або під контролем федерального центру, зокрема відносини суб'єктів РФ з іноземними державами або їх складовими частинами регламентуються Федеральним законом від 04.01.99 № 4-ФЗ «Про координацію міжнародних і зовнішньоекономічних зв'язків суб'єктів Російської Федерації»);
власна державна символіка (але використовувана поряд з державними символами РФ).

Даючи характеристику загальних елементів конституційно-правового статусу суб'єктів РФ, необхідно мати на увазі наступне. По-перше, набір цих складових нормативно не закріплений, і в різних джерелах можливі різні підходи; по-друге, не всі елементи статусу РФ можуть бути автоматично «спроектовані» на статус суб'єкта РФ (зокрема, володіння державним суверенітетом, наявність власних Збройних Сил, систем деяких державних органів та ін.; всі суб'єкти РФ є невід'ємною складовою частиною Російської Федерації, і оскільки суверенітет РФ поширюється на всю її територію, неможливе існування в рамках Російської Федерації будь-яких ще суверенних утворень; державний суверенітет неподільний, і на одній території не може бути двох суверенів); по-третє, у визначенні змісту свого статусу суб'єкти РФ не повністю вільні і самостійні і пов'язані вони насамперед положеннями основ конституційного ладу Росії, які є єдиними для всієї держави і можуть бути змінені тільки через прийняття нової Конституції РФ.

Незважаючи на безперечну наявність спільних рис в характеристиці правового статусу суб'єктів РФ і рівноправності суб'єктів РФ, існують певні відмінності як окремих груп суб'єктів РФ, так і окремих суб'єктів РФ незалежно від приналежності до тієї чи іншої групи. Навіть деякі норми Конституції РФ та інших федеральних правових актів дозволяють говорити про фактично асиметричною федерації в Росії. Так, ч. 2 ст. 5 Конституції РФ визначає статус республік як держав, що мають свою конституцію на відміну від інших суб'єктів РФ; ч. 2 ст. 68 дає право республікам встановлювати свої державні мови, хоча національних мов в РФ набагато більше, ніж республік, яких в Росії 21; основні закони республік (конституції) на відміну від статутів інших суб'єктів РФ можуть бути прийняті шляхом проведення республіканських референдумів (Ч. 1 і 2 ст. 66 Конституції РФ, подп. «А» п. 1 ст. 5 Федерального закону від 06.10.1999 № 184-ФЗ «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації »); ч. 3 ст. 66 дає можливість автономної області та автономним округам мати спеціальний іменний федеральний закон про відповідну автономії.

У навчальній и Науковій літературі всі суб'єкти РФ традіційно розподіляються на три основні групи: РЕСПУБЛІКИ (держави); краю, області, міста федерального значення (територіальні Утворення); національно-територіальні Утворення (автономна область и автономні округи). Це кож дает підставу Говорити про Відмінності в їх правовий статус. Та й сама Конституційна можлівість Зміни суб'єктом РФ свого статусу (ч. 5 ст. 66) предполагает Відмінності в статусі окремий регіонів. Всі подібні положення, внутрішні суперечності російського законодавства дають ґрунт для обґрунтування разностатусность складових частин Росії, перш за все республік, в порівнянні з іншими суб'єктами РФ.

Таким чином, статус суб'єкта РФ включає не тільки традиційний набір прав, обов'язків, а й приналежність до певного виду суб'єктів. У той же час статус суб'єкта РФ включає всі права, зафіксовані не тільки в Конституції РФ, а й в інших правових актах.

Статус окремих суб'єктів РФ може уточнюватися також в федеральних законах та інших правових актах. Як приклади можна привести Закон РФ від 15.04.1993 № 4802-1 «Про статус столиці Російської Федерації», федеральні закони про особливі економічні зони (в Калінінградській, Магаданської областях та ін.), Постанови уряду РФ про федеральних цільових програмах економічного, соціального, культурного розвитку окремих регіонів і т. д.

Характеристика конституційно-правового статусу таких суб'єктів РФ, як автономні округи, має певні особливості. Головна з них полягає в тому, що всі автономні округу, за винятком Чукотського, входять до складу краю або області (Чукотський автономний округ в 1992 р з дотриманням конституційних процедур вийшов зі складу Магаданської області та відповідно до закону є безпосередньо входять до складу Російської Федерації). Такі суб'єкти РФ називають «складені», «складовими», «сложноустроенная», «матрешечная» і т. П. З урахуванням того, що два суб'єкти РФ - Тюменська область і Красноярський край - включають в свій склад за два автономних округу, факт сложноустроенная зумовлює специфіку статусу 16-ти російських регіонів (понад 1/5 всіх суб'єктів РФ). Виходить, що один рівноправний суб'єкт є частиною іншого, настільки ж рівноправного (а звідси виникають проблеми території, формування органів державної влади, нормотворчості, взаємин між собою і з федеральним центром і т. П.).

Розгляд статусу складені суб'єктів РФ неможливо без урахування правової позиції, що міститься в Постанові Конституційного Суду РФ від 14.07.1997 № 12-П «У справі про тлумачення міститься в частині 4 статті 66 Конституції Російської Федерації положення про входження автономного округу до складу краю, області».

Конституційний суд , Зокрема, вказав, що входження автономного округу до складу краю, області означає наявність у краю, області єдиних території і населення, складовими частинами яких є територія і населення автономного округу, а також органів державної влади, повноваження яких поширюються на територію автономних округів у випадках і межах, передбачених федеральним законом, статутами відповідних суб'єктів РФ і договорами між їх органами державної влади. Включення території автономного округу до складу території краю, області не означає, що автономний округ втрачає свою територію і вона поглинається краєм, областю (хоча автономний округ є суб'єктом РФ і одночасно складовою, хоча і особливою частиною краю, області). Йдеться лише про різному рівні владних повноважень.

Входження автономного округу в край, область означає також визнання населення округу складовою частиною населення краю, області, а це зумовлює право населення автономного округу брати участь у формуванні органів державної влади краю, області і відповідний обов'язок органів державної влади округу забезпечити реалізацію цього права.

Стан входження автономного округу до складу краю, області визначає особливості статусу не тільки округу, а й краю, області, в які він входить. Таке входження ні в якій мірі не применшує статусу автономного округу як рівноправного суб'єкта РФ (зокрема, не обмежує його можливості брати участь у договірному процесі з іншими суб'єктами РФ, а також з федеральним центром), не ставить його в залежне становище від краю, області; більш того, такий стан породжує обов'язок обох сторін будувати свої відносини (в тому числі і відносини з іншими суб'єктами РФ і федеральними властями) з урахуванням інтересів один одного.

аналіз конституційно-правового статусу суб'єктів РФ з точки зору їх рівноправності неможливий без урахування двох принципових положень. По-перше, «рівноправність» немає «повноправності». Конституційна можливість укладення договорів між Україною і Російською Федерацією і її суб'єктами не прирівнює суб'єктів цих договорів . Не може бути договору між Російською Федерацією і її суб'єктом як рівноправним з нею державою (тим більше що Конституція допускає можливість укладення договорів між органами державної влади РФ і її суб'єктів). Не може частина цілого дорівнювати цього цілого а тим більше превалювати над ним. Суб'єкти РФ рівноправні не з Росією, а між собою і у відносинах з федеральними органами державної влади.

По-друге, в Конституції РФ мова йде саме про рівноправність, але не про рівність суб'єктів РФ, про рівність в правах, але не про рівність фактичному. Як не можуть бути рівні фактично громадяни держави (хоча всі вони рівноправні, рівні юридично), так не можуть бути рівні фактично і складові частини держави (навіть на одному видовому їх рівні). Суб'єкти РФ не рівні за розміром території, чисельності населення, національним складом, економічним потенціалом і т. Д. (Зокрема, на Москву припадає 0,3% території, але майже 10% населення Російської Федерації, більше 1/3 доходів федерального бюджету). Проте абсолютно очевидно, що в єдиному федеративній державі всі суб'єкти РФ повинні мати рівні права, рівні можливості в реалізації політичних, соціально-економічних та інших прав своїх народів і кожної особистості . І рівність це повинно проявлятися головним чином у взаєминах з органами державної влади РФ, в наданні суб'єктам однакового обсягу прав і повноважень з предметів їх відання та спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ.

Тенденція вирівнювання статусу суб'єктів РФ стала однією з очевидних, що проявилися тенденцій у внутріфедератівние відносинах в сучасній Росії.

Показати вміст